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社會救助法呼之欲出
用法律保障受助者權益明確政府責任
發佈時間:2020-07-28 19:48 星期二
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□ 立法眼

□ 法制日報全媒體記者 蒲曉磊

7月8日,中國政府網發佈了國務院2020年立法工作計劃。其中提到,社會救助法草案擬於今年提請全國人大常委會會議審議。

為什麼要制定社會救助法、制定一部什麼樣的社會救助法,是討論社會救助立法時無法繞開的兩個問題。

“隨着全面推進依法治國和保障民生的經濟社會條件的根本性變化,現行社會救助制度並未成熟、定型,社會救助立法的滯後與制度安排的侷限性凸顯。因此,適應全面建成小康社會和決勝脱貧攻堅任務的完成,加快制定社會救助法並以此促使社會救助制度走向成熟、定型,已成為社會救助制度建設與發展的緊迫需要。”全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成近日接受採訪時説。

鄭功成指出,在這樣的背景下,社會救助法承擔着兩方面的重任:一方面需要把多年來被實踐證明行之有效的社會救助法規與政策上升為法律;另一方面又必須順應新時代的發展需要與人民呼聲,具有一定發展性、前瞻性,真正發揮法治對改革的指引和保障作用。

社會救助在抗疫中發揮重要作用

在抗擊新冠肺炎疫情大考中,社會保障制度作為國家治理體系的重要組成部分,發揮了不可替代的重要作用,特別是社會救助制度發揮了異常重要的兜底保障作用。

為更好解決疫情防控期間部分羣眾面臨的突發性、緊迫性、臨時性生活困難以及保障特殊困難人員基本照料服務需求,中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組在3月份印發《關於進一步做好疫情防控期間困難羣眾兜底保障工作的通知》,民政部門對相應的救助政策進行了調整。

在7月19日召開的第六屆全國社會保障學術大會上,全國人大社會建設委員會副主任委員宮蒲光發言時指出,社會救助在抗疫鬥爭中發揮了十分重要的兜底保障作用,是全面打贏脱貧攻堅戰的有力支撐,也是全面建成小康社會中解決相對貧困長效機制的重要制度安排。

鄭功成説,正是由於中央及民政部門採取了多種有效措施,在如此嚴重的疫情面前,我國避免了突破民生底線的現象發生,有效地保障了城鄉低收入羣體的基本生活,社會救助奠定了民心安定與社會安定的穩固基石。

當然,作為社會保障體系的重要組成部分,社會救助不只是在重大災難時期起安民作用,它更是維護國家長治久安和保障民生底線的必要制度安排。

鄭功成指出,社會救助體現的是政府責任、社會良心,是應重點保證、優先安排的社會保障制度。但若社會救助發展理念不清,就無法真正把握其發展規律,也很難適應時代發展和構建應對相對貧困問題的長久機制的需要,進而很難不斷鞏固社會救助的基礎地位、追求這一制度的完整性,充分體現社會救助的發展性,而這恰恰是社會救助立法的關鍵所在。

制度體系基本確立立法仍需完善

事實上,我國在社會救助立法方面已經有了探索——2014年2月頒佈的《社會救助暫行辦法》,是我國第一部社會救助方面的行政法規。

這一法規確立了以最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等8項救助制度為主體,社會力量參與為補充的制度框架,基本覆蓋各類困難羣眾。全國所有省份都出台了實施辦法,有關部門也出台一系列配套政策。由此,救助制度體系基本確立。

“此後,伴隨慈善法的頒佈與實施,社會力量參與社會救助的氛圍逐漸形成。這標誌着中國特色的社會救助體系框架基本成型,以後將在不斷完善‘8+1’型救助體系基礎上,根據時代發展進步與城鄉居民的新訴求加以調整、充實、發展。”鄭功成説。

但鄭功成在調研中注意到,雖然綜合型救助體系框架基本成型,但綜合型社會救助制度並未成熟,這種不成熟性主要表現在:每一救助項目均存在缺陷;各個救助項目屬於各行其是的板塊式結構,並未構成一個有機組合的整體;救助制度離法制化還有相當距離。

在現代社會,社會保障制度的成熟是以法律為依據的,只有法律才能全面確立受助者的受助權益和政府應負的責任,而我國社會救助過去一直以政策性文件來規制,2014年雖然制定了一部行政法規,但還是暫行性規制,不足以為社會保障制度的正常運行與健康發展提供足夠的法律保證。

“目前,主要依靠政策性文件來實施社會保障。例如,在抗擊新冠肺炎疫情期間,需要中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組和民政部等下發多份新的政策性文件,才能保障社會救助制度兜住民生底線。這種非法制化的現狀,嚴重影響了低收入困難羣體的基本生活權益保障與穩定安全的預期。”鄭功成説。

宮蒲光指出,新時期社會發展對我國社會救助工作提出了更高要求,迫切需要通過立法,進一步優化社會救助制度體系,促進各項救助制度更加科學完備、成熟定型,真正實現社會救助法治化、規範化、長效化。

宮蒲光認為,目前實施的《社會救助暫行辦法》在法律位階、體系完整性和社會適應性上還存在諸多不完善的地方。進入新時期,新情況、新問題、新認識、新體驗不斷湧現,對此,要在社會救助法制定過程中深入研究、客觀面對、力求加以解決。

制定社會救助法具廣泛羣眾基礎

社會救助法的立法之路,可謂是“好事多磨”。八屆、十屆全國人大常委會曾將社會救濟法納入立法規劃,十一屆、十二屆、十三屆全國人大常委會立法規劃中都有社會救助立法的內容。在近些年的全國人大會議上,經常有代表提出制定社會救助法的議案和建議。

“我們在地方調研中瞭解到,隨着社會救助工作的不斷深化,一些突出的矛盾和問題有待立法解決。社會救助暫行辦法運行平穩,為制定社會救助法打下了堅實的實踐基礎。”全國人大常委會委員張勇説,制定社會救助法已具有廣泛的羣眾基礎。

在經歷了20多年的“開花期”後,社會救助法終於迎來了“結果期”。

近兩年,鄭功成帶領中國社會法系列研究課題組對社會救助立法進行了研究,“社會救助法既是社會保障體系的基礎性、綜合性法律,也是能夠規制社會救助制度具體實踐行為的專門法律,我國的社會保障制度急需這樣一部法律來保駕護航”。

“基於全面依法治國的背景和社會救助制度實踐對法律完整性的要求,社會救助法的框架宜遵循總括性規制、明確救助範圍、明確個人權利與義務、明確資金來源與救助標準、明確實施主體與經辦流程、明確監管體制與職責、明確法律責任的邏輯順序依序設章,從而形成一個完整的法律框架。”鄭功成説。

按照問題導向的立法思路,社會救助法在制定後,要能解決當前一些緊迫問題。

鄭功成認為,除了社會救助範圍寬窄、社會救助項目、社會救助的管理體制和經辦機制、社會救助資金的責任分擔、基本生活保障可否突破以家庭為單位、社會力量參與等爭議較大的問題以外,還要對救助標準如何制定、個人權利與義務如何履行、家計調查如何才能有效、受助者如何才能積極自立、違法行為如何懲罰等問題進行研究,在立法過程中作出迴應。

責任編輯:胡建霞
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